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Travailleur etranger

CONSEIL D'ÉTAT
13 janvier 1975


1° à 7° RECOURS POUR EXCÈS DE POUVOIR, Recevabilité, Requérants, Intérêt, Acte susceptible de faire grief. Syndicat professionnel (oui) Travailleur étranger, Carte de séjour, Renouvellement, Refus. — MAIN-D'ŒUVRE, Travailleurs étrangers, Conditions de travail et de séjour, Carte de séjour, Renouvellement, Circulaire ministérielle. Dispositions restrictives, Annulation. — ÉTRANGERS, Séjour en France, Travail, Conditions, Carte de séjour, Délivrance ou renouvellement, Circulaire, Dispositions restrictives, Annulation.

Un travailleur étranger, titulaire d'une carte de travail et d'une carte de séjour valables plusieurs années, justifie d'un intérêt suffisant pour demander l'annulation de circulaires ministérielles susceptibles de lui être opposées, lors de leur éventuel renouvellement (1);

De même justifie d'un intérêt suffisant la C.F.D.T. qui a pour objet de défendre les intérêts matériels et moraux des travailleurs, tant français qu'étrangers (2);

Il résulte de la loi du 10 août 1932, protégeant la main-d'œuvre nationale, des art. 5 et 7 de l'ordonnance du 2 nov. 1945, relative aux conditions d'entrée et de séjour en France des étrangers, de l'art. 1er du décret du 5 juin 1946, portant règlement d'administration publique pour l'application dudit article 7, et de l'art. 4 du décret du 30 juin 1946, réglementant les conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, qu'il appartient au ministre du Travail ou à ses services, par voie de délégation, d'apprécier, dans chaque cas compte tenu de la situation particulière du marché de l'emploi et de la situation faite aux travailleurs étrangers dans les entreprises qui y ont recours, s'il y a lieu ou non de viser les contrats de travail qui lui sont soumis ou d'accorder les autorisations de travail sollicitées; la production de ces autorisations est la condition de la délivrance d'une carte, de séjour par le ministre de l'Intérieur (3);

En décidant qu'aucune demande d'autorisation - de travail ne serait acceptée si, au moins trois semaines auparavant, l'employeur n'a pas notifié aux services de l'Agence nationale pour l'emploi des offres d'emplois correspondant aux postes de travail offerts à l'étranger le ministre de l'Intérieur, dans sa circulaire n° 72-40 du 24 janvier 1972, en ce qui concerne les cartes de séjour, et le ministre du Travail, de l'Emploi et de la Population, dans sa circulaire n° 1-72 du 23 févr. 1972, en ce qui concerne les autorisations de travail, n'ont fait que préciser les conditions dans lesquelles seraient assurées, lors du dépôt des demandes, les consultations des services publics de placement prévues par les dispositions législatives applicables en la matière; par suite, ces circulaires ne font pas grief à l'étranger et au syndical professionnel requérants lesquels ne sont pas recevables à en demander l'annulation (4);

En revanche, si les dispositions législatives et réglementaires précitées font obligation aux étrangers qui viennent en France pour y exercer un emploi salarié de produire un contrat de travail visé par les services compétents du ministère du Travail à l'appui de leur demande de titre de travail et de séjour et ne prévoient expressément aucune procédure de régularisation de situation, elles n'intéressent ni aux étrangers qui sont venus en France pour d'autres motifs et se trouvent dans une situation régulière sur le territoire français de présenter une demande d'autorisation de travail aux services compétents, ni à ceux-ci d'accorder l'autorisation demandée dans l'exercice du pouvoir qui appartient normalement à l'administration, dans tous les cas ou une disposition expresse applicable en l'espèce ne le lui interdit pas, de régulariser les procédures pendantes devant elle (5);

Ainsi, en décidant qu'aucune autorisation ne serait plus «accordée à l'étranger venu en France comme touriste qui demande à exercer un emploi de manœuvre ou d'ouvrier spécialisé (même s'il n'existe pas de main-d'œuvre disponible) ou une profession excédentaire en main-d'œuvre», le ministre de l'Intérieur et le ministre du Travail ont, dans les circulaires attaquées, ajouté les dispositions nouvelles aux dispositions législatives et réglementaires et les requérants sont donc fondés à soutenir que ces circulaires ont, dans cette mesure, un caractère réglementaire; ils sont recevables et fondés à en demander l'annulation comme prises par des autorités incompétentes (6);

En conséquence les circulaires précitées sont annulées, d'une part en tant qu'elles ont étendu l'impossibilité de demander une autorisation de travail pour certaines professions aux étrangers entrés comme, touristes, d'autre part, en tant qu'elles ont prévu que la production d'une attestation de logement remplie par l'employeur jointe au contrat et mentionnant un logement non classé comme insalubre, serait une condition de l'octroi des autorisations de travail et de séjour, enfin, en tant qu'elles ont décidé que le visa apposé sur le contrat de travail liant l'étranger à son premier employeur tiendrait lieu de carte de travail (7).

Nouv. Rép. et Mise à jour, vis Etranger, n°s 69 s. ; Main-d'œuvre, n°s 99 s. ; Recours pour excès de pouvoir, n° 6.
Rép. admin. et Mise à jour, vis Etranger, par H. Bonneau, n°s 102 s. ; Recours pour excès de pouvoir, par J. Fournier et G. Braibant, n°s  170 s.
Rép. soc. et trav. et Mise à jour, v° Etranger, par C. Freyria, n°s  52 s.

(Da Silva et Confédération française démocratique du travail.) — ARRÊT

LE CONSEIL D'ÉTAT: — Considérant que les requêtes susvisées du sieur Antonio Da Silva et de la Confédération française démocratique du travail sont dirigées contre les mêmes circulaires du ministre de l'Intérieur et du ministre du Travail, de l'Emploi et de la Population; qu'elles posent des questions semblables; qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule décision;

Sur la qualité pour agir du sieur Da Silva: — Considérant que le sieur Da Silva justifie de son identité; qu'ainsi le ministre de l'Intérieur n'est pas fondé à soutenir que le sieur Da Silva n'existerait pas et que la requête déposée en son nom, d'ailleurs par un avocat au Conseil d'Etat, aurait été introduite «pour le compte d'un tiers à l'identité inconnue»;

Sur l'intérêt pour agir du sieur Da Silva et de la Confédération française démocratique du travail: — Considérant, d'une part, que le sieur Da Silva est un travailleur salarié en France de nationalité portugaise; que les circulaires attaquées concernent la situation en France des travailleurs salariés étrangers et n'excluent pas de leur champ d'application les nationaux portugais; que si le sieur Da Silva est actuellement titulaire d'une carte de travail et d'une carte de séjour valables plusieurs années, les circulaires sont susceptibles de lui être opposées lors de leur éventuel renouvellement: — Considérant, d'autre part, que la Confédération française démocratique du travail a pour objet de défendre les intérêts matériels et moraux des travailleurs tant français qu'étrangers; — Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le ministre de l'Intérieur et le ministre du Travail, de l'Emploi et de la Population ne sont pas fondés à soutenir que le sieur Da Silva et la Confédération française démocratique du travail ne justifient pas d'un intérêt suffisant pour demander l'annulation des circulaires attaquées;

Sur les parties des circulaires attaquées relatives à la protection du marché national de l'emploi: — Considérant qu'aux termes de la loi du 10 août 1932 protégeant la main-d'œuvre nationale, toujours en vigueur, «tout étranger désirant entrer en France pour y être employé comme travailleur devra être muni d'une autorisation ministérielle spéciale accordée après consultation des services publics de placement»; — Considérant que l'art. 5 de l'ordonnance du 2 nov. 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour en France des étrangers dispose: «si l'étranger vient en France pour y exercer une activité professionnelle salariée, il est tenu de présenter non seulement les documents prévus à l'alinéa précédent, mais encore les contrats de travail régulièrement visés par le ministre chargé du travail ou l'autorisation à lui délivrée par le ministre chargé du travail, conformément, à l'art. 7 ci-dessous»; qu'aux termes de cet art. 7 «l'étranger ne peut exercer une activité professionnelle salariée sans y avoir été préalablement autorisé par le ministre chargé du travail»; qu'aux termes de l'art. 1er du décret du 5 juin 1946 portant règlement d'administration publique pour l'application de l'art. 7 précité: «tout étranger exerçant, sur le territoire de la France métropolitaine, une activité professionnelle salariée doit posséder une carte de travailleur. Cette carte est délivrée, à la demande de l'intéressé et gratuitement, par le ministre du Travail et de la Sécurité sociale qui en fixe les caractéristiques par arrêté. Elle comporte l'autorisation, pour l'étranger, d'exercer une ou plusieurs activités professionnelles salariées dans un ou plusieurs départements ou dans l'ensemble du territoire métropolitain... Les étrangers qui demandent la délivrance d'une carte de travail au moment de leur entrée en France sont tenus de produire un contrat de travail visé par les services compétents du ministère du Travail et de la Sécurité sociale»; qu'enfin l'art. 4 du décret du 30 juin 1946 réglementant les conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France dispose que l'étranger qui vient en France pour y exercer une activité professionnelle salariée et sollicite la délivrance d'une carte de séjour est tenu de justifier de la possession notamment «d'un contrat de travail visé par les services compétents du ministre du travail ou d'une autorisation émanant desdits services»; — Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'il appartient au ministre du Travail ou à ses services par voie de délégation d'apprécier dans chaque cas, compte tenu de la situation particulière du marché de l'emploi et de la situation faite aux travailleurs étrangers dans les entreprises qui y ont recours, s'il y a lieu ou non de viser les contrats de travail qui lui sont soumis ou d'accorder les autorisations de travail sollicitées; que la production de ces autorisations est la condition de la délivrance d'une carte de séjour par le ministre de l'Intérieur; — Considérant qu'en décidant qu'aucune demande d'autorisation de travail ne serait acceptée si au moins trois semaines auparavant l'employeur n'a pas notifié aux services de l'Agence nationale pour l'emploi des offres d'emplois correspondant aux postes de travail offerts à l'étranger, le ministre de l'Intérieur, dans sa circulaire n° 72-40 du 24 janv. 1972, en ce qui concerne les cartes de séjour, et le ministre du Travail, de l'Emploi et de la Population, dans sa circulaire n° 1-72 du 23 févr. 1972, en ce qui concerne les autorisations de travail, n'ont fait que préciser les conditions dans lesquelles seraient assurées, lors du dépôt des demandes, les consultations des services publics de placement prévues par les dispositions législatives applicables en la matière; que par suite, le ministre de l'Intérieur et le ministre du Travail, de l'Emploi et de la Population sont fondés à soutenir que les circulaires ne font pas grief au sieur Da Silva et à la Confédération française démocratique du travail, qui ne sont pas recevables à en demander l'annulation;

Considérant en revanche que si les dispositions législatives et réglementaires précitées font obligation aux étrangers qui viennent en France pour y exercer un emploi salarié de produire un contrat de travail visé par les services compétents du ministère du Travail à l'appui de leur demande de titre de travail et de séjour et ne prévoient expressément aucune procédure de régularisation de situation, elles n'interdisent ni aux étrangers qui sont venus en France pour d'autres motifs et se trouvent dans une situation régulière sur le territoire français de présenter une demande d'autorisation de travail aux services compétents, ni à ceux-ci d'accorder l'autorisation demandée dans l'exercice du pouvoir qui appartient normalement à l'administration, dans tous les cas où une disposition expresse applicable en l'espèce ne le lui interdit pas de régulariser les procédures pendantes devant elle; qu'ainsi, en décidant qu'aucune autorisation ne serait plus «accordée à l'étranger venu en France comme touriste qui demande à exercer un emploi de manœuvre ou d'ouvrier spécialisé (même s'il n'existe pas de main-d'œuvre disponible) ou une profession excédentaire en main-d'œuvre», le ministre de l'Intérieur et le ministre du Travail, de l'Emploi et de la Population ont, dans les circulaires attaquées, ajouté des dispositions nouvelles aux dispositions législatives et réglementaires précitées: que, dès lors, le sieur Da Silva et la Confédération française démocratique du travail sont fondés à soutenir que ces circulaires ont, dans cette mesure, un caractère réglementaire; qu'ils sont recevables et fondés à en demander l'annulation comme, prises par des autorités incompétentes;

Sur les parties des circulaires attaquées relatives aux conditions de logement des étrangers: — Considérant que les circulaires attaquées ont prescrit, aux services chargés d'instruire les demandes d'opposer une fin de non-recevoir immédiate si l'employeur n'a pas rempli une «attestation de logement» de l'étranger, faisant partie intégrante du contrat, de travail, ou si le logement indiqué est classé comme insalubre; que cette prescription ne peut être regardée comme une simple directive d'orientation générale destinée à éclairer les services et réservant leur pouvoir d'appréciation, mais fixe une condition nouvelle, qui n'a été prévue par aucune, des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, pour la délivrance des autorisations de travail et de séjour en France des travailleurs étrangers; que si l'art. 7 de la loi du 27 juin 1973 relative à l'hébergement collectif mentionne cette attestation de logement, les dispositions de cet article ne peuvent être regardées comme ayant pour effet de valider sur ce point les circulaires attaquées dès lors que, sans se référer à l'exigence de la production de cette attestation comme condition préalable à la délivrance des titres de séjour et de travail, elles se bornent à définir la responsabilité encourue par l'employeur vis-à-vis des travailleurs étrangers lorsque les mentions de ce document se sont révélées inexactes et que le logement qu'elles assignent au travailleur a dû être fermé par décision préfectorale; — Considérant qu'il suit de là que le ministre de l'Intérieur et le ministre du Travail, de l'Emploi et de la Population ne sont pas fondés à soutenir que les circulaires contestées sont sur ce point dépourvues de caractère réglementaire et ne font pas grief aux requérants ou qu'elles auraient été validées par l'effet de l'intervention de la loi susmentionnée du 27 juin 1973; que le sieur Da Silva et la Confédération française démocratique du travail sont recevables et fondés à en demander l'annulation comme prises par des autorités incompétentes;

Sur les autres prescriptions des circulaires attaquées: — Considérant, d'une part, qu'en désignant les services auprès desquels doivent, être déposées les demandes d'autorisation de séjour et de travail et en définissant les formalités nécessaires pour l'instruction des dossiers le ministre de l'Intérieur et le ministre du Travail, de l'Emploi et de la Population se sont bornés, sans modifier les droits des étrangers, à faire usage des pouvoirs qu'ils détiennent pour organiser les services placés sous l’autorité; que, dès lors, le ministre de l'Intérieur et le ministre du Travail, de l'Emploi, et de la Population sont fondés à soutenir que le sieur Da Silva et la Confédération française démocratique du travail ne sont pas recevables à demander sur ce point l'annulation des circulaires attaquées; — Considérant, d'autre part qu'en harmonisant la durée des titres de travail et de séjour le ministre de l'Intérieur et le ministre du Travail se sont bornés à tirer les conséquences des dispositions législatives et réglementaires applicables en la matière et, notamment de l'ordonnance du 2 nov. 1945, du décret du 5 juin 1946, du décret du 30 juin 1946 ainsi que des art. 64 et 64 a du livre II c. trav. ; que les circulaires attaquées ne font pas sur ce point grief au sieur Da Silva et à la Confédération française démocratique du travail qui ne sont pas recevables à en demander l'annulation: — Considérant, enfin, que, si l'art.. 1er du décret du 5 juin 1946 précité dispose que le ministre chargé du Travail et de la Sécurité sociale fixe par arrêté «les caractéristiques» de la carte de travail, le ministre du Travail, de L'Emploi et de la Population n'a pas reçu de cette disposition compétence pour décider que, durant la première année de travail en France, le contrat de travail régulièrement visé par les services compétents et revêtu de la photographie de l'intéressé vaudrait autorisation de travail et supprimer ainsi la carte de travail, dès lors surtout que le contrat individuel de travail ainsi visé confère à l'étranger une autorisation de travail plus limitée que la possession d'une carte de travail valable pour une profession et une région déterminées: qu'il suit de là que le sieur Da Silva et la Confédération française démocratique du travail sont fondés à soutenir que les circulaires attaquées modifient sur ce point la réglementation existante: qu'ils sent recevable et fondés à en demander l'annulation comme prises par des autorités incompétentes;

Art. 1er. — Les circulaires n° 72-40 en date du 24 janv. 1972 du ministre de l'Intérieur et n° 1-72 en date du 23 févr. 1972 du ministre du Travail, de l'Emploi et de la Population, sont annulées, d'une part, en tant qu'elles ont étendu l'impossibilité de demander une autorisation de travail pour certaines professions aux étrangers entrés comme touristes, d'autre part, en tant qu'elles ont prévu que la production d'une attestation de logement remplie par l'employeur jointe au contrat et mentionnant un logement non classé comme insalubre serait une condition de l'octroi des autorisations de travail et de séjour, enfin, en tant qu'elles ont décidé que le visa apposé sur le contrat de travail liant l'étranger à son premier employeur tiendrait lieu de carte de travail.

Art. 2. — Le surplus des conclusions des requêtes susvisées du sieur Da Silva et de la C.F.D.T. est rejeté.

Art. 3. — L'Etat supportera les dépens.

Du 13 janv. 1975. - Cons. d'Et., 1er et 4e s.-sect. - MM. Durand-Viel, rap. - Dondoux, comm. du Gouv. - Waquet. George et Nicolas, av.

NOTE

(1 à 7) L'arrêt reproduit ci-dessus (Cons. d'Et. 13 janv. 1975, Da Silva et  C.F.D.T.) revêt une importance politique incontestable eu égard à la matière sur laquelle il porte — les droits des travailleurs immigrés — et aux critiques multiples et violentes qu'avaient suscitées les circulaires Marcellin-Fontanet, réglementant les conditions de séjour et de travail des étrangers en France, dont il prononce l'annulation partielle. Mais il apporte également une contribution appréciable à la théorie du recours pour excès de pouvoir: en effet, les requêtes déposées par le sieur Da Silva et la C.F.D.T. contre ces circulaires ont amené le Conseil d'Etat à préciser sa jurisprudence sur divers points, relatifs pour l'essentiel aux conditions de recevabilité des recours en annulation.

La France recrute traditionnellement une partie importante de sa main-d'oeuvre à l'étranger mais n'a, paradoxalement, jamais défini de véritable politique de l'immigration. Les interventions du législateur et du pouvoir réglementaire, en cette matière, ont été guidées par des considérations tenant à la conjoncture économique plus que par le souci d'assurer aux travailleurs immigrés des conditions de vie leur permettant, tout en conservant leur individualité, de s'insérer dans la société nationale. Après la crise de 1929, le Parlement s'est préoccupé, en priorité, de la protection de la main-d'œuvre nationale. Tel fut l'objet de la loi du 10 août 1932 (D. 1932.41), instituant un contingentement, des travailleurs étrangers pouvant être employés par les entreprises publiques comme par les entreprises privées. Puis, à l'issue de la seconde guerre mondiale, il s'est agi de compenser les pertes de population active par un appel de main-d'œuvre étrangère, nécessaire à l'effort de reconstruction du pays. L'ordonnance n°s 45-2658 du 2 nov. 1945, relative à l'entrée, et au séjour des étrangers en France (D. 1946.24), détermina les conditions d'immigration et de résidence en France, définit diverses catégories d'étrangers d'après la durée de leur séjour, fixa les sanctions dont sont passibles les étrangers entrés ou séjournant irrégulièrement en France et institua un procédure d'expulsion applicable aux étrangers dont «la présence sur le territoire français constitue une menace pour l'ordre public ou le crédit public». Cette ordonnance — qui est toujours en vigueur, comme l'est également encore la loi de 1932 — fit l'objet de divers textes d'application, parmi lesquels 1er décret n° 46-1340 du 5 juin 1946 (D. 1946.255), instituant, une carte de travail pour les étrangers exerçant en France métropolitaine une activité professionnelle, salariée, et le décret n° 46-1574 du 30 juin 1946 (D. 1946.313), créant la carte de séjour pour tout étranger séjournant, en France pendant plus de trois mois.

Au cours des dix dernières années, l'immigration se développa rapidement et, souvent, de façon anarchique. Aux foyers traditionnels — Italie, Pologne, Yougoslavie — se substituèrent de nouveaux — Espagne, Portugal, Algérie — et, d'autre part, l'immigration clandestine prit une ampleur considérable. A l'heure actuelle, le nombre des étrangers en France atteint environ quatre millions de personnes, dont plus de la moitié sont des travailleurs salariés; ceux-ci représentent plus de 8 p. 100 de la population active française et quelque 20 p. 100 des salariés de l'industrie. Les travailleurs immigrés occupant principalement des emplois manuels, dans les métiers les plus pénibles, les moins salubres, que les Français répugnent à exercer, un double problème se pose aux pouvoirs publics: en premier lieu, un problème d'ordre public, soulevé par la présence, sur le territoire français, d'un prolétariat étranger nombreux et mal assimilé; ensuite, un problème de santé, né des conditions souvent déplorables dans lesquelles travaillent et vivent la plupart des immigrés.

C'est en se référant à cette double préoccupation — sécurité et salubrité — que MM. Raymond Marcelin, ministre de l'Intérieur, et Joseph Fontanet, ministre du Travail, de l'Emploi et de la Population, prirent deux circulaires, datées respectivement des 24 janv. et 23 févr. 1972, communément appelées «circulaires Marcellin-Fontanet», relatives aux «conditions d'établissement des travailleurs étrangers» et à l' «unification des procédures de délivrance des titres de séjour et de travail». Le ministre du Travail notait, en introduction à sa circulaire: «Une meilleure insertion dans notre économie nationale des étrangers venant en France en vue d'y exercer une activité  professionnelle salariée impose, d'une part, que la politique d'immigration s'inscrive harmonieusement dans le cadre plus général de la politique de l'emploi et, d'autre part que les intéressés bénéficient d'une protection sociale accrue».

— L'insertion de la politique d'immigration dans le cadre de la politique générale de l'emploi était, selon les circulaires, assurée par la «procédure de compensation» qui interdisait la délivrance d'un contrat de travail à un étranger si l'employeur n'avait, au moins trois semaines auparavant, notifié aux services de l'Agence nationale pour l'emploi une offre d'emploi correspondant au poste de travail offert à l'étranger, cela afin de «permettre de rechercher avec soin, s'il n'existe pas un travailleur du marché national de l'emploi (Français, ressortissant de la Communauté économique européenne ou travailleur étranger déjà en situation régulière) disponible et apte à occuper l'emploi offert. Une annexe à la circulaire du ministre du Travail donnait la liste, limitative, des catégories d'étrangers non soumis à cette formalité préalable à l'embauche.

— La protection sociale était garantie par l'obligation faite à tout employeur engageant un étranger de lui assurer un logement décent à un prix normal. Pour cela, un certificat d'hébergement devait être délivré au travailleur immigré; ce certificat, qui faisait partie intégrante, du contrat de travail, était indispensable pour l'obtention de l'autorisation de séjourner et de travailler en France. Le ministre du Travail précisait. «Le service où la demande des autorisations de séjour et de travail doit être souscrite opposera une fin de non-recevoir immédiate si l'imprimé «attestation de logement» n'est pas rempli ou si le logement indiqué est classé comme insalubre au sens de la loi du 10 juill. 1970 (bidonville, immeuble devant faire l'objet d'une destruction systématique) ».

— En vue d' «alléger les démarches et formalités que les étrangers doivent accomplir pour se mettre en situation régulière au regard de la législation relative au séjour et au travail des étrangers en France», les circulaires uniformisaient la durée de validité du titre de séjour et du titre de travail et prévoyaient que, pendant la première année de travail en France, le contrat de travail, visé par les services de l'emploi et revêtu de la photographie du titulaire, vaudrait autorisation de travail.

— Enfin, sauf dérogation très exceptionnelle, il était prévu que la régularisation de situation ne pouvait être accordée à un étranger entré en France comme «touriste» qui demanderait à exercer un emploi de manœuvre ou d'ouvrier spécialisé (même en l'absence de main-d'œuvre disponible) une profession excédentaire en main-d’œuvre.

Le sieur Da Silva, ouvrier spécialisé de la Régie Renault, de nationalité portugaise, forma contre ces circulaires deux recours distincts, enregistrés au greffe du Conseil d'Etat le 5 févr. 1973. Pour si part, le Confédération française démocratique du travail (C.F.D.T.) se pourvut par une requête unique contre les deux textes. A l'appui de leurs pourvois, le sieur Da Silva et la C.F.D.T. invoquaient les mêmes moyens, à savoir: d'une part, l'incompétence des ministres, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'habilitait à modifier, par voie de circulaires, les conditions d'obtention et de renouvellement des cartes de séjour et de travail; d'autre part, la violation des dispositions de l'ordonnance du 2 nov. 1945, ainsi que des décrets des 5 et 30 juin 1946.

Quant, aux ministres, ils soutenaient que le sieur Da Silva et la C.F.D.T. n'étaient pas recevables à demander l'annulation des circulaires litigieuses; ils estimaient que les requérants ne justifiaient pas d'un intérêt suffisant et que les actes critiqués qui se bornaient à rappeler la législation et la réglementation en vigueur, ne leur faisaient pas grief. Au fond, ils concluaient au rejet du moyen tiré de la violation de la loi.

En faisant très largement droit aux moyens du sieur Da Silva et de la C.F.D.T., le Conseil d'Etat a précisé certaines conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir, tant en ce qui concerne les requérants qu'en ce qui concerne l'acte attaqué.

L'apport de l'arrêt Da Silva n'est pas négligeable. On se bornera ici à l'apprécier sur trois plans: l'intérêt pour agir, la définition de l'acte réglementaire, la liaison de la recevabilité et du bien-fondé du recours dirigé contre une circulaire.

1)    L’assouplissement de la condition d'intérêt pour agir.

Si le Conseil d'Etat a déclaré recevables les requêtes de Da Silva, c’est qu'il a considéré que les circulaires l'affectaient de façon suffisamment spéciale, certaine et directe. On peut, dès lors s'interroger sur le degré de cette certitude du grief requis pour intenter un recours pour excès le pouvoir. Ni au moment de l'introduction des requêtes ni au jour du prononcé de l'arrêt, Da Silva ne se trouvait dans une situation qui pût l’amener à se voir opposer les dispositions des circulaires dont il demandait — et dont il obtint partiellement — l'annulation dans la  logique de la jurisprudence antérieure (notamment Cons. d’Et. 9 juill. 1948, Bourjade et autres. Rec. Cons. d’Et.. p. 311: 28 mai 1971, Damasio, ibid., p. 391. concl. Théry) on pourrait penser que la Haute assemblée a recherché si les circulaires auraient des répercussions sur la situation future du requérant, la recevabilité du recours étant traditionnellement liée à la condition que l'acte attaqué cause au requérant un préjudice qui, bien que futur, soit néanmoins certain.

Or, dans notre espèce, le Conseil d'Etat n'exige pas que les circulaires portent atteinte de façon certaine aux intérêts du requérant. Après avoir constaté que Da Silva est titulaire d'une carte de travail et d'une carte de séjour, il fonde la recevabilité des recours sur la considération que «les circulaires sont susceptibles de lui être appliquées lors de leur éventuel renouvellement». La Haute assemblée ne s'est pas demandé s'il pouvait être tenu pour suffisance probable que Da Silva souhaiterait obtenir le renouvellement de ses titres: elle a simplement considéré que, à leur expiration, il était possible que le requérant en demandât le renouvellement afin de demeurer en France et que, si cette éventualité se produisait, les circulaires lui seraient applicables.

C’est cette abstention du juge, qui n'a pas exigé que le requérant établit que les actes attaqués l'affecteraient dans des conditions certaines, qui marque l'évolution entre la jurisprudence Abisset (Cons. d'Et. 14 févr. 1958, Rec. Cons. d'Et., p. 98. concl. Long) et notre arrêt. Dans le premier cas, le Conseil d'Etat avait admis que le requérant avait intérêt à contester l'arrêté d'un maire réglementant le camping dans sa commune, car il était probable qu'il eût la ferme intention de camper dans cette commune (V. les concl. de M. Long). Au contraire, dans l'espèce Da Silva, le juge se contente de retenir l'éventualité de l'application au requérant des actes attaqués, sans rechercher s'il est probable qu'il se trouve un jour dans une situation qui les lui rendre effectivement applicables, sa qualité de travailleur étranger suffisant à satisfaire à la condition d'intérêt. Appliquée à l'espèce Abisset, la solution de l'arrêt Da Silva aurait conduit le juge à déclarer recevable à demander l'annulation de l'arrêté du maire de Nesles-la-Vallée tous les campeurs de France, puisque ledit arrêté était susceptible de leur être appliqué en leur seule qualité de campeur.

On en arrive donc, à ce point de la jurisprudence, à admettre que, pour justifier de son intérêt à agir, le justiciable ne doit plus établir que l'acte l'affecte, de façon spéciale, certaine et directe : il suffit désormais qu'il invoque une lésion éventuelle de ses intérêts pour avoir qualité pour intenter un recours en annulation. Un nouveau pas est donc franchi dans la politique de large ouverture du prétoire aux administrés.

Quant au recours de la C.F.D.T. il posait un problème d'une tout autre nature: celui des «intérêts contradictoires». Le juge administratif estime en effet qu'un groupement professionnel ou un syndicat n'est pas recevable à demander l'annulation d’une décision favorable à certains de ses membres et défavorable à d'autres (Cons. d'Et. 28 avr. 1958, Assoc. des élèves et anciens élèves de l'E.N.A., préc.). Or il est manifeste que, sur ce plan, les intérêts des travailleurs français et ceux des travailleurs étrangers ne sont pas identiques et peuvent même s'opposer. Ainsi, la procédure dite «de compensation», instituée par les circulaires Marcellin-Fontanet et destinée à protéger la main-d'œuvre nationale en n'offrant aux immigrés que des postes de travail préalablement déclarés vacants, restreignait les emplois susceptibles d'être attribués à des étrangers mais garantissait la main-d'œuvre nationale contre les risques de chômage.

Dans ses conditions, M. Dondoux, après avoir rappelé que «l'objet des circulaires était précisément de protéger les travailleurs nationaux», estima que «même si les intérêts des travailleurs français et étrangers sont parfois contradictoires», la C.F.D.T. avait qualité pour déférer au Conseil d'Etat les circulaires attaquées. Il remarqua qu' «affirmer le contraire aurait des conséquences graves sur le plan politique général» et irait à l’encontre de la jurisprudence libérale quant aux droits des syndicats. Ce faisant, le commissaire du Gouvernement éludait le problème juridique soulevé par la requête pour se fonder principalement sur des considérations d'équité et d'opportunité politique. La Haute assemblée, en passant sous silence ce point délicat, semble avoir fait siennes les hésitations de M. Dondoux et n'avoir donné qu'une portée très relative à la règle dégagée dans l'arrêt Assoc. des anciens élèves de l’E.N.A.

2)    La définition restrictive de l'acte à caractère réglementaire.
 
 Faisant preuve d'un grand libéralisme en matière de conditions de recevabilité tenant au requérant, le Conseil d'Etat semble vouloir compenser cette attitude en refusant fréquemment de reconnaître le caractère réglementaire à des dispositions de circulaires qui pourtant, à l'examen, paraissent modifier l'ordonnancement juridique et créer des règles de droit nouvelles opposables aux administrés.

Deux exemples illustreront cette attitude du juge administratif qui admet de plus en plus restrictivement le caractère réglementaire d'une circulaire.

— Les ministres de l'Intérieur et du Travail avaient décidé qu'aucune demande d'autorisation de travail ne serait acceptée si, au moins trois semaines auparavant, l'employeur n'avait notifié à l'Agence pour l'emploi des offres d'emploi correspondant aux postes de travail offerts à l'étranger. Il s'agissait, en vue de protéger la main-d'œuvre nationale, de mettre l'Agence pour l'emploi en mesure de faire occuper l'emploi vacant par un travailleur français avant de l'attribuer à un étranger. Les ministres fondaient cette mesure sur diverses dispositions: la loi du 10 août 1932, aux termes de laquelle «tout étranger désirant entrer en France pour y être employé comme travailleur devra être muni d'une autorisation ministérielle spéciale accordée après consultation des services publics de placement»; l'art. 5 de l'ordonnance du 2 nov. 1945, disposant que «si l'étranger vient en France pour y exercer une activité professionnelle salariée, il est tenu de présenter... les contrats de travail régulièrement visés par le ministre chargé du travail ou l'autorisation à lui délivrée par le ministre du travail»; l'art. 1er du décret du 5 juin 1946, obligeant les étrangers exerçant une activité professionnelle salariée à posséder une carte de travail, laquelle est délivrée, au moment de l'entrée en France, sur présentation d'un «contrat de travail visé par les services compétents du ministre du Travail et de la Sécurité sociale». Selon ces dispositions, un étranger ne peut donc exercer une profession salariée en France que s'il est titulaire d'une carte de travail, attribuée par le ministère du Travail après consultation des services de l'Agence nationale pour l'emploi.

Les ministres avaient déduit des textes précités qu'ils avaient le pouvoir de subordonner la délivrance de l'autorisation de travail à la notification préalable, par l'employeur, de la vacance de l'emploi correspondant: ils estimaient que cette déclaration de l'employeur était nécessaire à l'information de l'Agence pour l'emploi, consultée avant l'attribution de la carte de travail. Le Conseil d'Etat a fait sienne leur argumentation, sans tenir compte du moyen des requérants tiré de ce que les textes législatifs et réglementaires imposaient qu'il fût procédé à un examen particulier de chaque demande de carte de travail. Or les circulaires avaient pour effet de refuser, d'une manière générale, la délivrance des titres de travail à toute une catégorie d'étrangers: ceux dont les employeurs n'auraient pas satisfait à la condition de la notification préalable. Il y avait donc bien là une règle de droit nouvelle, distincte de celle du contingentement, posée par la loi du 10 août 1932 et assortie de la «consultation des services publics de placement», car les dispositions critiquées des circulaires Marcellin-Fontanet changeaient la nature des pouvoirs de l'Agence pour l'emploi. Celle-ci, d'organe consultatif, devenait organe de décision, acquérant le pouvoir de refuser toute autorisation de travail à l'étranger dont le poste n'avait pas été préalablement déclaré  vacant. De plus, elle était amenée à se déterminer, non en fonction de la prop