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Etrangers illegalite

CONSEIL D'ÉTAT
4e ET 1re S.-SECT. RÉUN.

17 décembre 1997

ÉTRANGER * Visa d'entrée * Refus * Illégalité * Reconduite à la frontière * Arrêté * Annulation.

Lorsqu’un arrêté de reconduite à la frontière a pour fondement le fait qu'un étranger est entré en France sans être titulaire d'un visa en cours de validité, l'intéressé peut, si la décision lui avant refusé le visa n'est pas devenue définitive, exciper de son illégalité à l’encontre de la mesure de reconduite.

(Préfet de l'Isère c/ Arfaoui)

Conclusions de Anne-Françoise ROUL,
commissaire du Gouvernement

   M. Arfaoui, qui est de nationalité tunisienne, et Mlle Abaoui, ressortissante française, avaient décidé de se marier en France le 26 juill. 1994, mais, deux jours avant la date fixée pour le mariage, le futur marié fit l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière, mis effectivement à exécution. Le mariage fut quand même prononcé, le 1er octobre suivant à Tunis, où Mlle Abaoui se rendit à cette fin, et il fut transcrit le 11 octobre sur les registres de l'état civil français. La jeune femme revint ensuite en France, à Grenoble, où elle exerce la profession d'infirmière.

M. Arfaoui, qui était resté en Tunisie, demanda alors un visa de quatre-vingt-dix jours pour rejoindre son épouse, mais il se vit opposer un refus verbal le 15 janv. 1995, confirmé par écrit le 9 févr. 1995 par le consul général de France à Tunis. M. Arfaoui forma alors le 14 mars 1995 un recours hiérarchique au ministre des Affaires étrangères, puis, sans attendre la réponse, qui ne lui fut d'ailleurs jamais adressée, il revint en France en avril 1995 pour rejoindre son épouse à Grenoble. Mais, le 19 juin 1995, le préfet de l'Isère prit à son encontre un arrêté de reconduite à la frontière fondé sur l'entrée irrégulière de l'intéressé en France, cas visé par le 1° du I de l'art. 22 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 nov. 1945 et il fixa la Tunisie comme pays de destination.

M. Arfaoui forma contre ces deux décisions devant le Tribunal administratif de Grenoble une demande d'annulation, appuyée par une intervention de son épouse et, par un jugement du 21 juin 1995, le tribunal administratif annula les décisions attaquées. Le préfet de l'Isère fait régulièrement appel.

Le tribunal administratif s'est fondé sur l'illégalité du refus de visa pour annuler la reconduite à la frontière, ce que contestent tant le préfet de l'Isère que le ministre des Affaires étrangères auquel votre 4e sous-section a communiqué le dossier.

Le ministre des Affaires étrangères n'a pas répondu au fond aux moyens mettant en cause la légalité du refus de visa, se bornant à soutenir que M. Arfaoui n'était pas recevable à exciper de l'illégalité de refus de visa à l'appui de conclusions dirigées contre une reconduite à la frontière et telle est bien la première question, non tranchée à notre connaissance, à laquelle vous aurez à répondre.

Nous indiquerons au préalable que le visa est bien exigé pour les Tunisiens depuis le 13 oct. 1986, date à partir de laquelle les stipulations sur ce point de l'accord franco-tunisien du 29 janv. 1964 ont été suspendues (19 mars 1993, Préfet des Alpes-Maritimes c/Gachar, Rec. CE, p. 74),

Vous admettez depuis longtemps la recevabilité de l'exception d'illégalité du refus de séjour à l'appui d'une demande d'annulation d'une  reconduite à la frontière, sans pour autant voir dans la succession de ces deux décisions individuelles une opération complexe et votre section a récemment confirmé cette jurisprudence constante (20 juin 1997, Kesal, n° 168.019, à paraître au Recueil Lebon). Vous avez étendu cette solution à l'exception d'illégalité du refus d'autorisation de travail lorsque ce refus fonde le refus de séjour et que l'étranger s’est maintenu sur le territoire malgré le refus de séjour (28 mai 1997, Préfet de police c/ M. Manoharan, n° 168.193, à paraître au Recueil lebon), sans vous arrêter au fait que, dans cette dernière affaire, ce n’était pas la même autorité qui était compétente pour statuer sur les deux demandes d'autorisation de travail et de séjour. La dissociation analogue des autorités compétentes qui existe en matière de visa et de reconduite à la frontière ne constitue donc pas un obstacle.

L’analogie nous paraît grande entre la reconduite à la frontière fondée sur le maintien irrégulier en France maigre le refus d'autorisation de séjour et la reconduite à la frontière fondée sur l'entrée irrégulière en France malgré le refus de visa. Dans les deux cas, l'étranger a enfreint les obligations qui étaient les siennes après le refus et c'est cette infraction, et non pas directement le refus, qui fonde légalement la reconduite à la frontière. Le lien est assez fort entre le refus et la reconduite pour que l'exception d'illégalité soit ouverte, mais il ne l'est pas assez pour qu'il y ait une opération complexe permettant au demandeur de s'affranchir du délai de recours.

Le souci de cohérence et de simplicité de la jurisprudence devrait donc vous conduire à admettre la recevabilité de cette nouvelle exception d'illégalité, sous réserve toutefois qu'elle soit formée dans le délai du recours contentieux.

Si vous nous avez suivie jusque-là, vous admettrez la recevabilité de l'exception d'illégalité en l'espèce puisque, avant de saisir le tribunal administratif le 20 juin 1995, M. Arfaoui avait formé le 14 mars 1995 un recours hiérarchique contre le refus de visa du 15 janv. 1995 et que, en tout état de cause, les délai et voie de recours ne lui ont jamais été indiqués.

Nous ne sommes pas en mesure de vous dire pourquoi le visa a été refusé à M. Arfaoui, puisque les motifs de ce refus n'ont jamais été indiqués par l'autorité administrative, ni avant ni après la saisine du juge, que ce soit en première instance ou en appel, alors pourtant que votre quatrième sous-section a communiqué la requête au ministre des Affaires étrangères en lui demandant de répondre aux moyens mettant en cause la légalité de refus de visa.

Le tribunal administratif s'est fondé sur ce mutisme pour retenir un moyen tiré de l'atteinte à la vie familiale, qui était invoquée à la fois sur le terrain de l'art. 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et sur l'erreur manifeste d'appréciation et pour juger «qu'en refusant de délivrer un visa au conjoint d'une ressortissante française sans qu'il soit établi ni même allégué que cette décision était fondée sur des motifs tenant à l'ordre public ou à toute autre considération tirée de l'intérêt général, l'administration a commis une erreur manifeste d'appréciation».

Le tribunal administratif s'est bien ainsi placé dans le cadre de votre jurisprudence. L'autorité compétente peut en effet refuser un visa en se fondant «non seulement sur des motifs tenant à l'ordre public, mais sur toute considération d'intérêt général» (28 févr. 1986, Ngako Jeuga, Rec. CE, p. 49) et sont opérants un moyen tiré de la méconnaissance de l'art. 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (10 avr. 1992, Aykan, Rec. CE, p. 153 ; D. 1992, IR p. 147) ou un moyen tiré de l'atteinte excessive au respect de la vie familiale (11 juin 1997, M. et Mme Talipoglu, n° 163.633, à paraître aux tables du Recueil Lebon).

Lorsque vous annulez des refus de visa pour méconnaissance de l'art. 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, vous vous fondez sur une disproportion entre l'atteinte à la vie familiale et les motifs du refus attaqué (21 févr. 1998, Badaoui, n° 142.234, à paraître aux tables ; 4 juill. 1997, M. et Mme Bourezak, n° 156.298, à paraître au Recueil Lebon). Vous rapprochez, de la même façon, les motifs du refus de la vie familiale, lorsque vous retenez l'atteinte excessive à la vie familiale (11 juin 1997, M. et Mme Talipoglu, préc.).

En l'espèce, vous êtes en mesure d'apprécier l'atteinte à la vie familiale résultant du refus de visa contesté puisque vous savez que le requérant a tenté d'épouser en France une Française le 26 juill. 1994 sans pouvoir alors réaliser ce projet en raison de la précédente reconduite à la frontière, que le mariage s'est fait en Tunisie le 1er oct. 1994 et que le refus de visa est du 15 janv. 1995. Le temps séparant le mariage du refus de visa est sans doute relativement court au regard de votre jurisprudence sur l'atteinte à la vie familiale mais, d'une part il existe une tentative de mariage antérieure, et, d'autre part et surtout, vous n'êtes pas en mesure de mettre en relation l'atteinte à la vie familiale de M. Arfaoui, qui est réelle, et le motif du refus de visa puisque vous ne connaissez pas ce motif. Or vous avez admis, par exemple, qu'un refus de visa fondé sur l'insuffisance des moyens d'existence de l'épouse française d'un ressortissant turc portait à la vie familiale de celui-ci une atteinte excessive, sans faire état dans votre décision de la durée du mariage (11 juin 1997, M. et Mme Talipoglu, préc.). Cette observation nous conforte dans l'idée qu'en ne vous indiquant pas pourquoi le visa été refusé à M. Arfaoui le ministre des Affaires étrangères ne vous permet pas  d'apprécier si ce refus porte une atteinte excessive, ou disproportionnée, à la vie familiale de l'intéressé. Or, en pareil cas, vous tenez pour fondées les allégations du requérant, ce qui devrait selon nous vous conduire à juger, comme vous le demande le requérant, que le refus de visa contesté porte une atteinte excessive à sa vie familiale.

Nous vous invitons donc à confirmer la position prise par le tribunal administratif.

Si vous étiez d'un avis contraire, vous devriez, saisis par l'effet dévolutif de l'appel, examiner les autres moyens de première instance, dont l'un nous semble fondé.

Il s'agit d'un moyen qui n'avait été soulevé que par Mme Arfaoui, intervenante en demande en première instance, mais cela ne devrait pas faire obstacle à ce que vous l'examiniez.

En effet, vous devez selon nous admettre que le conjoint d'un étranger frappé d'une mesure de reconduite à la frontière est recevable à intervenir à l'appui de conclusions présentées par l'étranger contre cette mesure d'éloignement, puisque vous avez admis une telle intervention de l'association des Assyro-Chaldéens à l'appui d'une demande présentée par un Irakien contre une reconduite à la frontière (12 oct. 1994, Oraha-Zawa, Rec. CE, tables, p. 1120). Mme Arfaoui a présenté son intervention par requête séparée, comme l'exige l'art. R 187 c. trib. adm. Elle était recevable à invoquer comme elle l'a fait un moyen différent de ceux soulevés par le demandeur dès lors que ce moyen relève d'une cause juridique invoquée par celui-ci, en l'espèce la légalité interne de l'arrêté attaqué (ass., 7 févr. 1958, Syndicat des propriétaires de forêts de chêne-liège d'Algérie et autres, Rec. CE p. 74, sol. impl.). Enfin, bien que nous n'ayons pas trouvé de jurisprudence sur ce point, l'effet dévolutif de l'appel doit selon nous porter sur tous les moyens recevables soulevés en première instance et nous ne voyons pas ce qui pourrait justifier une exception à ce principe à l’encontre de moyens soulevés exclusivement par un intervenant en demande.

L'intervenante soutenait que les consulats ont pour pratique de refuser le visa d'entrée à un étranger frappé d'une mesure de reconduite à la frontière et qu'une telle pratique est illégale.

Ce moyen nous semble fondé en droit puisque vous affirmez de façon constante qu'une mesure de reconduite à la frontière, qui se distingue sur ce point d'une expulsion, n'a pas pour effet d'interdire le retour en France de l'étranger frappé d'une telle mesure. Un refus de visa opposé de façon automatique à un étranger au seul motif qu'il a fait l'objet d'une mesure antérieure de reconduite à la frontière nous semblerait donc entaché d'erreur de droit car il procéderait ainsi à une confusion entre reconduite à la frontière et expulsion.

Il reste que, comme nous vous l'avons dit, nous ne connaissons pas le motif du refus de visa opposé à M. Arfaoui. Mais le silence sur ce point du ministre des Affaires étrangères devrait vous conduire à estimer que le motif de la décision attaquée est celui indiqué par l'intervenante et non contesté par le ministre, motif que nous estimons erroné en droit.

Si vous ne confirmiez pas le motif d'annulation retenu par le tribunal administratif, vous pourriez donc selon nous lui substituer cet autre motif, mais ce serait censurer le tribunal administratif sur le moyen d'annulation qu'il a retenu, ce que nous ne vous proposons pas.

Par ces motifs nous concluons au rejet de la requête.

ARRÊT

LE CONSEIL D'ÉTAT - Vu, enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d'État le 21 juillet 1995, la requête présentée par le Préfet de l'Isère; il demande au Conseil d'Etat: 1°) d'annuler le jugement en date du 21 juin 1995 par lequel le magistrat délégué par le président du Tribunal administratif de Grenoble a annulé son arrêté en date du 19 juin 1995 ordonnant la reconduite à la frontière de M. Hattab Arfaoui et son arrêté du même jour fixant la Tunisie en tant que pays de renvoi; 2°) de rejeter la demande présentée par M. Arfaoui devant ledit tribunal;
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Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales; -Vu l'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République de Tunisie en matière de séjour et de travail du 17 mars 1988, ensemble le décret n° 89-87 du 8 février 1989 portant publication dudit accord ; Vu l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945; - Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979; - Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel; - Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-984 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87- 1127 du 31 décembre 1987 [...];

Considérant que le jugement attaqué a annulé pour excès de pouvoir l'arrêté du Préfet de l'Isère en date du 19 juin 1995 ordonnant la reconduite à la frontière de M. Arfaoui au motif que ce dernier était recevable et fondé à exciper de l'illégalité de la décision de refus de visa qui lui avait été opposée le 12 janvier 1995 par le consul général de France à Tunis;

Sur le moyen tiré de ce qu'un refus de visa ne pouvait être utilement contesté au soutien d'une demande dirigée contre un arrêté de reconduite à la frontière: - Considérant que, lorsqu'un arrêté de reconduite à la frontière a pour fondement le fait qu'un étranger est entré en France sans être titulaire d'un visa en cours de validité, l'intéressé peut, si la décision lui ayant refusé le visa n'est pas devenue définitive, exciper de son illégalité à l'encontre de la mesure de reconduite; - Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. Arfaoui est entré en France à la suite du refus de visa qui lui avait été opposé par le consul général de France à Tunis; que, dans le délai de recours contentieux, M. Arfaoui a présenté le 14 mars 1995 un recours hiérarchique contre cette décision de refus de visa; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une réponse ait été notifiée à M. Arfaoui avant le 20 juin 1995, date de l'enregistrement au greffe du tribunal administratif de sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 18 juin 1995 ordonnant sa reconduite à la frontière et fondée, notamment, sur un moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité du refus de visa; qu'un tel moyen était recevable;

Sur la légalité de la décision de refus du visa: - Considérant qu'aux termes de l'article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales: «1° Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. 2° Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale ou à la protection des droits et libertés d'autrui»; - Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. Arfaoui a séjourné régulièrement en France de 1972 à 1984; que, revenu en France en 1988, il s'y est maintenu en situation irrégulière et a fait l'objet d'une mesure de reconduite à la frontière le 24 juillet 1994, deux jours avant la date revue pour son mariage avec une ressortissante française; que le mariage a été contracté en Tunisie le 1er octobre 1994 et immédiatement transcrit sur les registres du consulat général de France à Tunis; que la demande de visa présentée par M. Arfaoui pour rejoindre son épouse en France a été rejetée ainsi qu'il a été dit ci-dessus par une décision verbale et non motivée du consul général de France à Tunis; qu'il a été notamment soutenu par M. Arfaoui devant le Tribunal administratif de Paris que cette décision reposait exclusivement sur la circonstance qu'une première mesure de reconduite avait été prise à l'encontre de M. Arfaoui en 1994; que, faute pour l'administration, nonobstant la demande qui lui en a été adressée d'avoir invoqué et justifié quelque motif fondant la décision de refus de visa, cette décision qui affecte le droit de l'intéressé au respect de sa vie familiale doit être regardée comme ayant porté à ce droit une atteinte disproportionnée    aux buts en vue desquels elle a pu être prise et, par suite comme intervenue en méconnaissance des stipulations prêtées de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales; que l’égalité de la décision, refusant à M. Arfaoui le visa qu’il sollicitait pour entrer en France, entache, par voie de conséquent d'illégalité l'arrêté ordonnant sa reconduite à la frontière - Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le Préfet de l’Isère n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le conseiller délégué par le président Tribunal administratif de Grenoble a annulé ses arrêts du 19 juin 1995 ordonnant la reconduite à la frontière de M. Arfaoui et lui fixant la Tunisie en tant que pays de destination;

Article 1er : La requête susvisée du Préfet de l'Isère est rejetée.

CE, 4e et 1re s.-sect. réun., 17déc. 1997 • 171201 •   M. Olson, rapp. – Mme Roul, comm. du Gouv. • Rejet de la requête en annulation contre TA Grenoble. 21 juin 1995.